Exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2009

Exposé général des motifs

Orientations générales et équilibre budgétaire du projet de loi de finances pour 2009

I. LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009

Le projet de loi de finances pour 2009, quatrième budget présenté dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et second budget de la législature et du quinquennat, s’inscrit pour la première fois dans le cadre d’une programmation triennale des dépenses de l’État, présentée au Parlement en juillet, à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques, et soumise à son approbation dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques. Il poursuit simultanément deux objectifs majeurs qui traduisent les engagements pris devant les Français :
- maintenir le cap du redressement des finances publiques dans un contexte économique pourtant particulièrement difficile. Par rapport à la prévision pour 2008, le déficit budgétaire est contenu en 2009, grâce à un effort de maîtrise sans précédent des dépenses de fonctionnement et d’intervention de l’État ;
- préparer l’avenir en redéployant les moyens au profit d’une croissance de moyen terme forte et respectueuse du développement durable, grâce à la valorisation du travail, à la poursuite de l’effort en faveur de l’enseignement supérieur et de la recherche, au renforcement de notre compétitivité et à la réorientation de la fiscalité et des interventions de l’État au service des objectifs du « Grenelle de l’environnement ».

1. Un effort sans précédent de maîtrise de la dépense

Le projet de budget repose sur la stabilisation des dépenses de l’État en volume (soit une progression limitée à + 2 % par rapport à la LFI 2008 conformément à la prévision d’inflation retenue dans le PLF 2009), sur un périmètre élargi aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales et de l’Union européenne et aux nouvelles affectations de recettes.

Cet effort de maîtrise de la dépense se prolonge de manière inédite, jusqu’en 2011, dans le cadre d’une programmation budgétaire pluriannuelle détaillée. Les dépenses de l’État, ventilées par missions budgétaires, évolueront globalement chaque année comme l’inflation. Il s’agit là d’une contribution décisive pour diviser par deux le rythme de croissance de la dépense publique (+ 1,1 % au-delà de l’inflation sur le champ de l’ensemble des administrations publiques).

L’objectif poursuivi dans le PLF 2009 et, au-delà, dans le cadre de la programmation 2009-2011 est d’autant plus ambitieux :
- que la progression des dépenses héritées du passé (charges de la dette et pensions) est plus dynamique qu’auparavant et préempte une part croissante des marges de manœuvre de l’État (plus de 70 % des marges de manœuvre en 2009 contre moins de 30 % sur un passé encore récent) :
- les dépenses de pensions devraient ainsi augmenter de 2,4 milliards € en 2009 ;
- la charge de la dette progresserait, à périmètre constant, de 2,7 milliards € en 2009 par rapport à la LFI 2008 alors qu’elle était à peu près stable entre 2003 et 2007 (+ 0,5 milliard € en moyenne par an) ;
- que le prélèvement au profit de l’Union européenne progresse de 0,5 milliard € ;
- que les concours de l’État en direction des collectivités locales, qui progresseront désormais au même rythme que l’ensemble des dépenses de l’État (soit comme l’inflation), pèsent à hauteur de 1,1 milliard € ;
- qu’il s’accompagne enfin d’un effort renforcé (+ 1 milliard €) pour remettre à niveau des dotations traditionnellement sous-dotées. Cet effort, engagé dès 2008 (remise à niveau des crédits de l’aide médicale d’État, des opérations de maintien de la paix et opérations militaires extérieures par exemple) est poursuivi, qu’il s’agisse de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de charges sociales, de l’hébergement d’urgence ou des opérations de maintien de la paix.

La marge de manœuvre (7 milliards €) est donc quasi-intégralement absorbée par la progression des charges de la dette, des pensions et des prélèvements sur recettes. Les moyens mis à disposition des ministères, qu’il s’agisse de leur masse salariale, de leurs interventions, de leur fonctionnement et de leurs investissements, sont donc stabilisés en euros courants, contre une progression moyenne de 3 milliards € par an entre 1997 et 2007.

La construction du « 0 volume » sur la base du montant des dépenses arrêté en LFI 2008 représente une contrainte d’autant plus forte que l’inflation en 2008 – dont dépend de manière directe un certain nombre de dépenses – s’écarte substantiellement de la prévision retenue dans la LFI 2008. La stabilisation des dépenses dans le PLF 2009 recouvre, en réalité, une progression inférieure de 1,2 % en volume sur les années 2008/2009.

Cette évolution particulièrement modérée des dépenses de l’État se couple avec des priorités budgétaires très fortes, qui réorientent les dépenses de l’État vers la préparation de l’avenir. Ceci n’est possible que grâce à la réalisation d’économies importantes sur des dépenses insuffisamment productives.

Ces réformes structurelles, qui sont en cours de mise en œuvre dans les ministères et se déploieront progressivement durant les trois prochaines années ont été identifiées dans le cadre des travaux de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Durant un an, un travail inédit de passage en revue des dépenses publiques a permis de remettre en cause l’existant en s’interrogeant systématiquement sur les objectifs poursuivis. Trois conseils de modernisation ont réuni autour du Président de la République et du Premier ministre tous les ministres et ont permis d’entériner 330 réformes, couvrant l’ensemble des politiques de l’État. Chaque ministère a à présent une feuille de route exigeante, qui améliorera la qualité de ses interventions et dégagera des marges de manœuvre.

La démarche pluriannuelle introduite dans le budget trouve dans ce large mouvement de réformes de fond une cohérence supplémentaire. L’identification préalable des réformes est le gage de la soutenabilité des plafonds de crédits fixés aux ministères, en même temps que la visibilité procurée par le budget triennal leur permet de conduire les réformes de structure sur la durée.

2. Des priorités au service d’une croissance forte et respectueuse du développement durable

L’effort sans précédent en faveur de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la compétitivité est poursuivi :

Plus de 2 milliards € de moyens supplémentaires sont consacrés à l’enseignement supérieur et à la recherche en 2009, soit un effort supérieur à l'engagement de progression de 1,8 milliard € annoncé par le Président de la République. Ceux-ci se répartissent entre moyens budgétaires (+ 1 035 millions € en autorisations d’engagement), dépenses fiscales (+ 655 millions €) et financements innovants en faveur de l'immobilier universitaire (environ + 330 millions €).

Cet effort permettra d’accompagner les chantiers engagés pour améliorer l’attractivité des carrières des chercheurs et enseignants-chercheurs, dynamiser la gestion des ressources humaines et soutenir l’effort important en faveur des universités (condition de vie des étudiants, remise à niveau de l’immobilier, réforme du mode d’allocation des moyens).

La réforme du crédit d’impôt recherche (CIR) votée dans la loi de finances pour 2008, qui porte désormais sur l’intégralité des dépenses de recherche, prises en charge jusqu’à 50 % la première année et 30 % au-delà, se traduit par un effort supplémentaire de 620 millions € en 2009.

La politique de développement durable engagée par le Grenelle de l’environnement trouve sa traduction dans le budget pluriannuel :
La mise en œuvre des décisions du Grenelle de l’environnement pourra s’appuyer sur la mobilisation de moyens importants : sur le plan budgétaire (1,2 milliard € sur la période 2009-2011 dont 0,5 milliard € de crédits supplémentaires spécifiquement affectés aux priorités du Grenelle) et fiscal (notamment avec la mise en place d’un prêt à taux zéro pour financer les travaux de rénovation thermique dans les logements). L’engagement de l’État sera conforté par le renforcement de l’intervention de ses opérateurs, en particulier l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

La mise en place du revenu de solidarité active (RSA) marque une avancée considérable en faveur du travail et de la lutte contre la pauvreté :
La création du RSA constitue un tournant dans les politiques sociales : il réconcilie efficacité économique et progrès social en encourageant systématiquement les revenus du travail. Son financement est assuré par la mobilisation de deux ressources :
- une nouvelle contribution sur les revenus du patrimoine et de placement établie à compter du 1er janvier 2009 au profit du fonds national des solidarités actives (FNSA) ;
- une contribution de l’État, financée par les économies dégagées sur la prime pour l’emploi (qui résultent notamment de l’augmentation des revenus des bénéficiaires du RSA), sur l’intéressement à la reprise d’activité et sur la prime de retour à l’emploi. Cette contribution, ainsi que la compensation aux départements du financement du complément isolement de la nouvelle prestation (qui se substitue à l’allocation parent isolé) assure la neutralité de la réforme sur l’équilibre du budget.

L’instauration du RSA sera intégralement compensée aux départements par affectation supplémentaire de TIPP.
L’effort consacré aux missions régaliennes de l’État est consolidé :
Dans le prolongement de l’effort engagé en 2008, le budget du ministère de la justice progresse, à périmètre constant, de 2,6 % et ses effectifs de 512, dans un contexte global de réduction des effectifs de l’État. Cette progression est notamment destinée à poursuivre le programme d’augmentation des capacités d’accueil pénitentiaires, avec l’ouverture de nouveaux établissements, afin de résorber la surpopulation carcérale, et à accompagner la réforme de la carte judiciaire.

Pour le ministère de la défense, conformément aux priorités définies dans le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, l’accent sera plus particulièrement mis sur la modernisation des équipements des forces ainsi que sur l’amélioration de la condition militaire.
Ces avancées sont rendues possibles par les réformes entreprises par l’ensemble des ministères dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) :
La révision générale des politiques publiques (RGPP), mise en œ-->œuvre à compter de juillet 2007, a conduit à définir 330 réformes dans le cadre des trois Conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP), couvrant l’ensemble des politiques de l’État. Ces réformes constituent le socle du budget pluriannuel 2009-2011 et permettent de réaliser d’importants gains de productivité dès 2009, avec 30 627 suppressions de postes (ETP). Il s’agit d’un effort sans précédent, sensiblement supérieur à celui réalisé en LFI 2008 (- 22 900). Ainsi, le nombre de départs non remplacés en 2009 équivaut pratiquement au total des efforts réalisés entre 2004 et 2007. Il permet de stabiliser la masse salariale de l’État, tout en intéressant les agents aux gains réalisés, puisque ceux-ci bénéficieront en moyenne du « retour » de 50 % des économies induites par les non remplacements, conformément à l’engagement du Président de la République.

Enfin, les collectivités territoriales seront associées à l’effort de maîtrise de la dépense publique, les concours de l’État évoluant désormais au niveau de l’inflation, à l’instar de la norme que l’État impose à ses dépenses.

3. Des mesures fiscales orientées vers la compétitivité, l’équité et le développement durable

Dans le strict respect de l’équilibre financier, le projet de loi de finances pour 2009 comprend des mesures fiscales organisées autour de trois priorités :

Améliorer la compétitivité de l’économie :
Après l’affectation de l’impôt de solidarité sur la fortune au capital des petites et moyennes entreprises créée par la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, mesure qui a connu dès cette année un grand succès (au moins un milliard d’euros investi) et l’extension du crédit d’impôt recherche opéré par la loi de finances pour 2008, le Gouvernement poursuit son effort en faveur de la baisse des charges des entreprises et pour favoriser leur investissement.
C’est le premier axe du projet de loi de finances pour 2009, avec la suppression en trois ans de l’imposition forfaitaire annuelle (IFA). Cet impôt, d’un rendement de 1,6 milliard d’euros, est aujourd’hui acquitté par 360 000 entreprises. La mesure proposée bénéficierait à 210 000 entreprises moyennes dès 2009, pour un coût net de 336 millions €.

Accroître l’équité du système fiscal :
Conformément au rapport remis au Parlement le 7 mai dernier, le Gouvernement propose dans le projet de loi de finances pour 2009 d’aménager les dispositifs permettant à des contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant.
Ainsi, le dispositif dit « Malraux » se verrait fixer une limite d’imputation des charges sur les autres revenus correspondant à 140 000 € de dépenses lorsque l’immeuble est situé dans un secteur sauvegardé (75 % des dépenses dans la limite de 100 000 € pour les immeubles situés en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager).
Les réductions d’impôt accordées au titre des investissements réalisés outre-mer seraient limitées, pour un même foyer fiscal, à 40 000 € ou, si ce second montant est plus élevé, à 15 % du revenu du foyer.
Le régime des loueurs en meublé professionnels, qui permet l’imputation sur le revenu global des déficits afférents à cette activité sans limitation serait réservé aux vrais professionnels : les conditions de 23 000 € de recettes annuelles ou de la moitié des revenus d’activités professionnelles pour bénéficier du régime, aujourd’hui alternatives, deviendraient cumulatives. Le régime des loueurs en meublé non professionnels serait quant à lui rapproché du régime de droit commun des revenus fonciers.
L’aide à la cuve, réservée aux ménages non imposables ayant reçu une facture de fioul entre le 1er juillet 2008 et le 31 mars 2009, a été portée par le Gouvernement à 200 €. La contribution des entreprises pétrolières au financement de cette aide est renouvelée dans le projet de loi de finances pour 2009.

Promouvoir un développement durable :
Le projet de loi de finances pour 2009 traduit enfin plusieurs des engagements pris devant les Français en faveur du développement durable et comporte un important volet en faveur des logements économes en énergie.
La mesure principale en est la création d’un prêt à taux zéro destiné à financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique des logements anciens à usage de résidence principale. Ce prêt pourrait financer la totalité des travaux dans la double limite de 300 €/m² et de 30 000 € par logement.
Par ailleurs, les dispositifs d’accession à la propriété (crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt et prêt à taux zéro « accession ») seraient améliorés lorsque les logements concernés respectent la norme « bâtiment basse consommation » (BBC) : la durée d’application du crédit d’impôt serait portée de 5 à 7 annuités de remboursement et son taux serait uniformément de 40 % pendant toute cette période ; le montant des prêts à taux zéro serait majoré d’un montant maximal de 20 000 €.
Ces deux dispositifs ainsi que les dispositifs d’investissement locatif dits « Robien recentré » et « Borloo neuf » seraient réservés, s’agissant des constructions neuves, aux acquisitions ou constructions respectant les normes énergétiques de construction en vigueur. Un décret d’application commun à la loi de mise en œ-->œuvre du Grenelle de l’environnement et à la loi de finances précisera les moyens permettant de justifier de ce respect.
Les collectivités territoriales pourraient également délibérer afin d’exonérer de taxe foncière les logements « BBC » construits postérieurement au 1er janvier 2009.
Enfin, le crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie et du développement durable serait recentré sur les équipements les plus performants, mais étendu aux frais de main d’œ-->œuvre pour les travaux d’isolation des parois opaques, aux diagnostics de performance énergétique non obligatoires et pourrait désormais bénéficier aux propriétaires bailleurs.

Le projet de loi de finances pour 2009 comprend également un volet d’aide à l’agriculture biologique et à la filière bois avec :
- le doublement du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique ;
- la possibilité pour les collectivités territoriales d’exonérer de taxe foncière les terrains agricoles exploités selon le mode biologique ;
- le renforcement des dispositifs d’incitation des propriétaires forestiers à réaliser des travaux de plantation et d’amélioration de leurs parcelles et à s’engager sur la gestion durable des ressources forestières ;
- l’ouverture d’un dispositif d’amortissement exceptionnel pour les industries de première transformation du bois, afin de faciliter l’investissement industriel et l’exploitation de la matière première issue de nos forêts.
Notre système fiscal est également adapté afin de mieux prendre en compte le caractère nocif à l’environnement de certaines activités. La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est ainsi étendue ou réévaluée afin de :
- favoriser le recyclage et la valorisation des déchets ménagers, en augmentant le taux applicable aux déchets stockés et en créant une composante applicable aux déchets incinérés ;
- inciter les opérateurs à utiliser des granulats issus du recyclage des matériaux provenant de chantiers de démolition et limiter les dommages causés par l’extraction des granulats sur le milieu naturel ;
- mieux prendre en compte les émissions atmosphériques de poussières en suspension et notamment les particules fines émises par l’industrie.
Le produit fiscal de ces mesures serait affecté à l’ADEME pour financer les actions du Grenelle de l’environnement.
Par ailleurs, la défiscalisation des biocarburants serait progressivement réduite, comme en Allemagne, la TGAP sur les carburants constituant à elle seule une incitation efficace à l’incorporation de biocarburants.
La redevance pour pollutions diffuses serait relevée pour financer des actions de réduction de l’utilisation des pesticides et des actions spécifiques d’amélioration de la performance énergétique des exploitations agricoles.

Le projet de loi de finances comprend enfin un volet « transports » avec la généralisation à tout le territoire national de la taxe kilométrique sur les poids lourds, autorisé à titre expérimental en Alsace et déjà en vigueur en Allemagne, en Autriche et en Suisse. Cette taxe sera perçue à partir de 2011 au profit des collectivités territoriales et de l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Afin de ne pas remettre en cause l’équilibre économique des entreprises du transport routier, la répercussion du coût de cette taxe sur la rémunération de l’opération de transport serait rendue obligatoire. Par ailleurs, dès 2009, la taxe à l’essieu serait ramenée aux seuils correspondant aux minima communautaires.

Les mesures fiscales du projet de loi de finances ont un impact global très limité puisqu’il serait positif à hauteur de 15 millions € sur l’équilibre budgétaire 2009.